解读之九——积极探索劳动力市场新机制
劳动保障部《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006年—2010年）》（以下简称《纲要》）在认真总结过去尤其是“十五”期间劳动保障工作成就和经验的基础上，深入分析了当前面临的形势和问题，提出了“十一五”时期的发展目标和任务，制定了相应的保障措施，是一部深思熟虑、实事求是的发展规划。《纲要》对“十一五”时期进一步做好劳动保障工作具有很强的指导意义。
劳动力市场机制初步形成，劳动保障工作成绩卓著
通过“十五”时期的不懈努力，我国劳动力市场机制基本形成，就业保障工作取得了巨大成绩。一是就业和再就业工作成绩卓著；二是职业培训取得较大进展，就业能力得到进一步提升；三是社会保障覆盖面不断扩大，保障能力得到加强；四是探索了劳动关系调整机制；五是劳动保障法制建设取得新进展。
劳动保障形势仍然严峻，各类矛盾日益突出
“十一五”时期是我国经济社会发展的关键时期，也是各种社会问题和矛盾不断凸现的时期，劳动保障工作形势依然严峻，各类矛盾将更加突出。归纳起来看，主要体现在如下几个方面。
一是就业形势依然严峻，结构性矛盾日益突出。到2010年，我国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力5000万人，但就业岗位预计只能新增4000万个左右，劳动力供给大于需求的缺口将继续存在。同时，劳动力供需之间的不匹配现象日益突出，一方面是对生产性人员的巨大需求无法得到及时的满足，另一方面则是大学毕业生越来越难以找到合适的工作，结构性失业问题不断加剧。日益加剧的结构性就业矛盾不仅是劳动保障工作需要解决的重要问题，而且也对经济的持续增长带来严峻挑战。
二是劳动力市场分割严重，社会保障体系不健全。我国劳动力市场不仅存在着城乡和地区分割，而且还存在着严重的行业分割和职业分割。劳动力市场的多重性在造成效率损失的同时，还导致劳动力市场保护不平等的状况加剧。我国目前的劳动力市场保护仍然主要针对城镇就业人员，大部分农村就业人员基本被排除在外。具体地说，目前的社会保障体系基本上覆盖了城镇正规部门的就业人员，城镇的非正规就业人员、灵活就业人员、进城务工农民、被征地农民以及农村务农人员很少享受到社会保障服务。随着国有企业下岗向失业并轨的逐步完成，劳动力市场保护的重点应该转向为劳动市场的所有劳动者提供保护。完善和健全社会保障体系迫在眉睫。
三是收入差距不断扩大，劳动关系亟待调整。随着劳动力市场改革不断深化，劳动力市场结构越来越多地由人力资本水平所决定，收入差距不断拉大。与此同时，产业间、行业间、体制内外的收入分配不公平进一步扩大了收入差距，使得收入分配格局出现“两极化”倾向。造成收入差距扩大的原因除了市场本身的力量外，工资分配关系不合理、分配秩序不规范、工资决定机制不健全也是重要原因。更为严重的是，一些用人单位安排劳动者超时加班、拖欠或克扣劳动者工资等侵害劳动者合法权益现象比较严重，劳动争议呈现不断上升趋势，劳动争议预防和处理工作面临巨大压力。要扭转收入差距不断拉大的趋势，需要从法律和制度层面入手，理顺资本和劳动收益的分配关系。只有加快出台和修改相关劳动保障法规并加大执法监督力度，劳动关系才有可能变得和谐。
积极扩大就业，着力构建和谐劳动关系
劳动保障工作既是构建和谐社会的重要内容，也是构建和谐社会的着力点。这对“十一五”时期的劳动保障工作提出了更高的要求。面对新的挑战，如何在“十一五”时期进一步搞好劳动保障工作，《纲要》不仅提出了具体发展目标和任务，而且还考虑如何从以下几个方面加大工作力度。
第一，积极创造就业机会。2010年之前我国的就业压力仍然比较大。预计2007年新进入劳动力市场的人数将达到1752万人，2008年达到1724万人，2009年1744万人，2010年1835万人。这意味着在整个“十一五”时期，我国一直面临着巨大的就业压力。要实现“十一五”时期全国城镇实现新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内，转移农业劳动力4500万人的目标，就必须创造足够多的就业岗位。这就需要继续把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，继续实施积极的就业政策，广开就业门路，改善就业岗位，提高就业质量。不断积极地、更多更好地创造就业机会仍然是劳动保障工作的重中之重。
第二，大力提高劳动者的就业能力。当前劳动力市场所面临的日益突出的结构性问题，意味着造成失业的原因有时并非因为缺乏就业机会，而是缺乏合格的劳动者。从这个意义上说，提高劳动者素质和改善劳动者技能就意味着有效劳动供给的增加，从而也意味着就业的增加。因此，要扩大就业，除了要保持经济稳定增长并积极改善经济增长的就业含量外，还必须大力提高劳动者的素质和技能。“十一五”时期，国家将加大对各类劳动者的培训力度。到“十一五”期末，全国技能劳动者的总量将达到1.1亿人，其中，技师和高级技师占技能劳动者的比例将达到5%，高级工的比例将达到20%。不断提高劳动者就业能力已经成为扩大就业的关键之所在。
第三，着力构建和谐劳动关系。劳动关系的调整已经到了刻不容缓的地步。“十一五”时期将从两个方面将加快调整劳动关系的步伐。一是通过不断完善劳动保障法规体系，加快劳动关系调整的法制化步伐，规范收入分配秩序，不断提高劳动者的收入水平。二是要加大劳动保障法规的执法力度，基本形成覆盖城乡的劳动保障监察执法网络。
第四，积极推进劳动力市场一体化。劳动力市场一体化建设是解决就业问题的长效机制。“十一五”时期，国家将加大劳动力市场一体化建设的步伐。一是建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步消除就业歧视。二是要建立制度化、专业化、社会化的公共就业服务体系。三是要加大劳动者技能培训的力度，逐步形成多渠道、多层次的技能培训体系。四是要加快完善社会保障体系，增强社会保障功能。各类社会保险的覆盖面要扩大，统筹层次要提高，同时，还要积极探索建立与农村经济发展水平相适应的农村社会保障制度并考虑社会保障制度在城乡间的联系和衔接问题。
就业和社会保障既关系到效率也关系到公平。纵观世界各国的经验可以发现，一些国家由于劳动力市场过于僵化，经济竞争力被削弱，也有国家因劳动力市场过分灵活而导致贫富差距拉大和不平等现象加剧。只有兼顾保障水平、市场灵活性和稳定性以及经济增长之间关系的劳动力市场才会既有助于维护社会稳定，同时也有利于经济发展。
“十一五”时期仍然是我国经济社会快速发展的时期，我们应该抓住这一有利时机，努力探索具有中国特色的劳动力市场新机制。
解读之十——进一步巩固社保试点成果 不断完善社会保障体系
《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》是未来五年各地推动劳动保障工作的纲领性文件，对于各级劳动保障部门有计划、有目的地开展各项工作具有十分重要的指导意义。
“十五”以来，经过3年社保试点以及后两年的巩固和提高，我们辽宁省劳动保障工作取得了长足发展，社会保障体系初步建立，就业再就业人数连年突破百万，劳动关系趋于和谐稳定，劳动者合法权益进一步得到保护，为辽宁老工业基地振兴和社会稳定起到了重要支撑作用。但由于我省国有企业职工数量大，资源枯竭地区多，关闭破产企业集中，下岗失业人员和离退休人员比重大，一些深层次历史遗留问题还没有得到根本解决。随着“十一五”期间工作的不断深入，新老问题将交织在一起，不仅任务繁重，而且解决难度相当大。
如何应对劳动保障严峻的工作形势和繁重的工作任务，已是当前我们不容回避、必须破解的课题。
完善城镇社保体系维护职工合法权益
“十五”期间，我省顺利实施了完善城镇社会保障体系的3年试点，在全国率先建立了较为完善的、独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。试点结束后两年，我们巩固和扩大试点成果，解决试点遗留的突出问题和难点问题，社会保障覆盖面不断扩大，有效地维护了职工的合法权益和社会稳定。
1.国有企业下岗职工和离退休人员基本生活得到保障。“十五”期间，全省4801个地方国有企业再就业服务中心全部关闭，累计178.9万国有企业下岗职工实现基本生活保障向失业保险并轨。到“十五”末期，全省有360万离退休人员参加了基本养老保险社会统筹，其中，企业离退休人员为335万人，养老金社会化发放率达到100%。全省共支出基本养老金999.8亿元。
2.城镇企业职工基本养老保险制度改革取得阶段性成果。截至“十五”末期，全省共有833万名职工参加了基本养老保险，累计做实个人账户基金201亿元，个人账户记实率达到100%，在全国率先实现了养老保险由现收现付制，向部分积累制目标模式真正转换的历史性突破。积极推进养老保险市级统筹，全省已有11个市实现市级统筹，企业平均缴费比例降到20.7%。
3.城镇职工基本医疗保险制度运行机制不断创新。到“十五”末期，全省城镇职工基本医疗保险实现了864.2万人参保，比“九五”末期增加756万人。通过适当降低医疗保险费筹资标准、完善筹资机制，困难企业职工和关闭破产企业退休人员参加医疗保险问题初步得到了解决，到“十五”末期，全省已有110万困难企业职工和关闭破产企业退休人员纳入医疗保障范围。
4.失业保险制度进一步落实。到“十五”末期，全省失业保险参保人数为608万人，有80万人享受失业保险待遇。
5.工伤、生育保险参保范围不断扩大。到“十五”末期，全省工伤保险参保人数为474.6万人，生育保险参保职工为220.1万人。
6.社会保险管理服务社会化和基金监督检查工作取得较大进展。“十五”末期，全省95.8%以上的街道、95.3%以上的社区建立了服务机构，有298.3万名企业退休人员纳入了社会化管理。失业人员和低保对象全部纳入社区，实行属地化管理。社保监督检查制度体系和工作机制初步建立。
7.社会保障信息网络建设初见成效。到“十五”末期，全省社保网络已在全省范围内运行，全省14个市均建立了社会保险数据中心，基本建成覆盖各项社会保障业务的信息网络管理系统。率先实现与国家劳动保障部联网，养老保险实现了中央、省、市三个层次的信息交换和信息共享。
巩固社保试点成果积极面对机遇和挑战
“十一五”时期我省社会保障工作的有利条件主要体现在：一是党中央、国务院和省委、省政府把劳动保障工作摆在民生之本、安国之策和构建社会主义和谐社会重要内容的战略高度，改善民生问题成为“十一五”规划的落脚点和政策取向。二是国家实施东北老工业基地振兴战略，将为我省国民经济带来重大发展机遇，也为劳动保障事业发展创造了有利条件。三是我省国民经济和社会持续快速发展，综合实力明显增强，公共财政体系不断完善,为全省劳动保障事业的进一步发展奠定了良好的基础。四是“十五”时期我省劳动保障工作的经验积累，将促使我省劳动保障事业今后在保障劳动者基本生活、维护社会稳定、推进深化改革和促进经济发展等方面发挥更为重要的作用。
严峻的工作形势主要体现在：一是社会保险基金收支压力较大，确保发放的基础薄弱。二是社会保险覆盖范围有限，还有相当多的劳动者没有享受社会保障。三是统筹城乡社会保障的任务十分艰巨，社会化管理水平有待进一步提高，劳动保障服务能力需要加强，城镇社区劳动保障服务机构建设尚需进一步完善。
面对这样的工作形势，依据《规划》，“十一五”时期我省社会保障工作的主要目标是，建立健全与国民经济和社会发展相适应的、比较完善的社会保障制度及运行机制，逐步实现更多的人享有社会保障的、管理服务规范高效的新型社会保障体系。
主要任务：一是完善各项社会保险制度。以保障人民群众基本生活和基本医疗需求为重点，进一步完善城镇基本养老保险和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，确保各项社会保险待遇及时足额支付。认真解决进城务工人员和被征地农民的社会保障问题，研究探索推进农村社会养老保险工作。二是扩大企业职工基本养老保险覆盖范围，继续做实个人账户。改革基本养老金计发办法。提高统筹层次，实现省级统筹。建立多层次养老保险体系，大力推进和发展企业年金。积极推进事业单位人员基本养老保险制度改革，完善和统一基本养老保险社会统筹办法。三是不断完善城镇医疗保险制度，构建以基本医疗保障为主体，以保障大病风险为重点，兼顾多层次医疗需求的医疗保障体系。努力扩大基本医疗保险覆盖面，妥善解决困难企业职工、关闭破产企业退休人员和灵活就业人员参加基本医疗保险问题，将城镇居民及大中专在校学生纳入医疗保险体系。制定与医疗保险相关的医疗服务技术标准，完善医疗保险定点管理办法、参保人员就医管理办法、医疗费用结算办法等规定。四是进一步扩大失业保险覆盖面，强化失业保险基金征缴。五是进一步完善工伤保险政策和标准体系。扩大工伤保险覆盖面，继续推进各类企业特别是高风险企业、有雇工的个体工商户、进城务工人员参加工伤保险。完善工伤认定制度和劳动能力鉴定制度，探索工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合的有效途径，逐步建立适合省情的工伤预防和康复制度。积极推进工伤保险管理服务社会化，妥善解决“老工伤”等历史遗留问题。进一步扩大生育保险覆盖范围，建立和完善生育保险医疗服务管理体系和费用结算办法。六是加强社会保障基金监督管理。积极稳妥地探索建立社会保障基金运营和监督管理机制，完善社会保障基金监管制度，逐步健全行政监督、专门监督、社会监督、内部监控相结合的监督体系。在确保基金安全的前提下，实施养老保险个人账户基金和企业年金的市场化运营，研究制定监管制度和办法，实现基金的保值增值。规范社会保险待遇支付，严防基金流失，堵塞基金支付漏洞。七是建立健全社会化管理服务体系。制定社会保险经办机构服务标准，规范服务设施建设，加强基础管理，整合服务资源，规范服务流程，推进社会保险经办机构服务规范化、信息化、专业化建设。
立足当前 着眼未来努力探索劳动保障工作长效机制
一是坚持深化改革，创新工作机制。在工作目标的制定上，要立足当前，着眼长远，着眼于实现全省劳动保障事业的可持续发展；在工作重心的把握上，要在解决当前突出矛盾的同时，更加注重探索建立长效机制；在工作方式的改进上，更加注重制度完善、机制创新和管理能力提升。
二是加大政府投入和扶持力度。进一步争取地方财政对社会保障工作的投入，形成与社会保障工作目标任务相适应的财政资金投入机制和激励机制。逐步提高社会保障支出占全省生产总值的比例，加大地方财政对社会保障的资金支持力度，在大力加强社会保险基金征缴力度和支出监督、全面落实企业和个人责任的基础上，明确各级财政对各项社会保险基金平衡的责任。
三是加强街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建设。
四是加快劳动保障信息化建设。在“完整、正确、统一、及时、安全”的原则指导下，全面推进“金保工程”建设。
五是加强社会保障工作宣传。坚持正确的舆论导向，不断加大社会保障宣传工作力度。引导人民群众更新就业观念，提高参保意识。
六是加强社会保障系统经办机构和干部队伍建设。建立和完善与社会保障事业相适应的组织机构，健全职责明确、关系顺畅、运作协调的组织体系。进一步提高系统干部的政治思想素质和业务能力，努力建设一支勤政、廉洁、务实、高效的社会保障干部人才队伍，为劳动保障事业发展提供组织和人才保障。
解读之十一——加快推进劳动保障事业的和谐发展
国务院批转的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006年—2010年）》思路清晰，目标明确，措施具体，是科学发展观和构建社会主义和谐社会理论在劳动保障事业发展规划上的具体应用，是今后一段时期我们做好劳动保障工作的基本指针和重要依据。在学习、贯彻《纲要》过程中，我们需要把握好以下几个重点：
一、要明确劳动保障事业的重要地位。《纲要》提出的“建立健全与国民经济和社会发展相适应的比较完善的劳动保障制度及运行机制，逐步实现就业比较充分，收入分配比较合理，劳动关系基本和谐稳定，社会保障体系比较完善，管理服务规范高效的发展目标”是全国劳动保障事业发展总目标。《纲要》由国务院审定下发，超越了部门范畴，充分地体现了劳动保障事业在国民经济社会发展中的重要地位。
二、要坚持和谐理念。《纲要》从指导思想到目标任务始终坚持从构建社会主义和谐社会的要求出发，在推进体制改革和创新，切实解决劳动保障工作中的深层次矛盾等方面，提出了许多新举措，力求使更多的劳动者共享劳动保障事业改革发展成果。《纲要》还将农村劳动者、灵活就业人员、就业困难群体、女性劳动者、未成年工等新的利益群体作为工作重点，对平衡不同群体之间的关系，从劳动保障制度政策上作出了宏观的、明确的安排。充分体现了尽可能消除劳动保障领域不和谐因素的努力，切实做到以劳动保障改革促进和谐、以劳动保障发展巩固和谐、以劳动保障稳定保障和谐。
三、要坚持协调发展。《纲要》明确将“坚持统筹兼顾，促进协调发展”作为“十一五”劳动保障事业发展的基本原则之一，并对如何实现协调发展进行了明确的指导。《纲要》提出了“推行培训、就业、维权三位一体”的工作新模式，建立就业与失业保险、居民最低生活保障工作联动机制等一系列促进劳动保障业务协调发展的战略性任务措施，以逐步形成扩大就业与改善劳动关系、完善社会保障体系有机联系和相互促进的劳动保障工作新机制。
但是，我们也要清醒地认识到，劳动保障事业的发展还面临着不少困难和问题，因此，就我们广东省来说，今后将重点抓好这样几方面的工作。
一是坚持完善市场就业机制与政府促进就业机制相结合的方针，积极促进就业，实现就业和谐发展。要积极加快研究制定出台《广东省促进就业条例》，修订《广东省流动就业管理条例》，健全促进就业的政策法规，继续完善和落实“十五”期间形成的积极就业政策，形成促进就业的长效机制。要紧密结合广东省的产业结构调整，大力引导和促进就业结构的调整，扩大就业容量。要实行城乡并重的就业方针，统一城乡劳动力市场，建立城乡统一的就业与失业登记制度，大力发展劳务派遣经济，提高农村劳动力输出的有序化程度，加快农村富余劳动力转移。加强失业宏观调控，统筹规划国有企业关闭破产和改制改组进程，规范改革中的人员分流安置行为。强化就业援助，构建覆盖城乡的就业援助制度，帮助更多的劳动者特别是下岗失业人员等困难群体实现再就业，重点帮助“4050”人员、“零就业家庭”、城乡低保家庭和农村贫困户解决就业问题。要健全覆盖城乡的就业服务体系，加快就业服务向街道、乡镇延伸。 统筹做好省内外劳动力就业工作，完善农民工综合管理机制。
二是坚持政府主导与社会共同参与相结合，大力开发劳动力资源，实现职业培训和技工教育和谐发展。结合《纲要》提出“大力发展职业教育和培训，加快提高劳动者技能素质”的任务，广东省将以提高劳动者职业技能素质和就业能力、进一步改善劳动力结构为目标，充分发挥政府和社会的力量，促进职业培训和技工教育大发展。要加快职业培训事业发展，完善以就业为导向的职业培训体系，加强职业培训工作。要大力发展技工教育，打造一批具有示范性、辐射性、综合性的技工教育公共实训基地和国家高技能人才培养品牌基地，积极实施高技能人才培养工程。要实施高技能人才培养工程。加强技能人才培训体制和培养方式创新，积极推行社会化培训，建设设施完善的社会化实训基地。要完善职业技能鉴定和职业资格证书政策体系和组织实施体系，大力推行职业资格证书制度。
三是加快社会保险发展坚持扩大覆盖与制度创新相结合，实现社会保障和谐发展。结合《纲要》提出“加快完善社会保障体系，增强社会保障能力”的任务，广东省将按照制度健全、覆盖城乡、适度保障、待遇均衡的总体思路，不断完善惠及人民的社会保障体系。要大力推进扩面征缴工作，以非公有制企业和中小企业为重点，进一步扩大社会保险覆盖面。完善社会保险稽核办法，提高基金征缴率。不断完善养老保险制度，改革基本养老金计发办法，建立对职工历史欠账的长效偿还机制，逐步做实养老保险个人账户；完善养老保险市级统筹；推行企业年金制度，形成基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系。加快建立农村养老保险制度，重点解决被征地农民的养老保险问题。制订《广东省农民工养老保险实施意见》，建立农民工养老保险关系转移机制。加快失业保险制度由保生活与促进就业结合转变为预防失业与促进就业相结合，扩大失业保险基金促进就业的使用范围。基本建立适合不同人群特点和满足多层次医疗需求的医疗保险体系，出台《广东省医疗保险条例》，完善灵活就业人员参加基本医疗保险办法，制定农村医疗保险办法，制订适合农民工特点的医疗保险办法，将农民工纳入医疗保险范围。完善工伤保险政策标准体系，推动工伤预防工作，在统筹地区全部建立工伤保险储备金制度，加快省工伤康复中心基地建设。制定出台全省统一的生育保险办法加快推进生育保险。要深化社会保险制度改革，健全社会保障体系。要加强对社会保险基金的监管和企业退休人员社会化管理服务工作。
四是坚持强化劳动保障监察执法与培育企业内部自主协调机制相结合，实现劳动关系和谐发展，维护劳动关系和谐与稳定。
结合《纲要》提出的“健全劳动关系调整机制，创建和谐劳动关系”的任务，广东省将加强劳动关系协调机制建设。加快推进劳动争议仲裁机构建设，推动制定出台《广东省劳动争议仲裁条例》。要加大劳动保障监察执法力度。加强对群体性突发事件的报告、预防和处理工作。要深化收入分配制度改革，逐步建立完善以最低工资保障制度为基础，工资指导线和劳动力市场指导价位等信息服务制度为主体的工资收入分配调控体系，健全工资支付和最低工资保障制度，提高低收入者的收入水平。要强化劳动标准建设和管理，完善女职工及未成年工等特殊保护制度的劳动标准制度。
五是加强基础能力建设坚持立足当前与着眼长远相结合，实现劳动保障基础建设和谐发展。《纲要》从政府投入和政策扶持、实施重大项目及制度改革、信息化建设、科学研究、国际交流合作、宣传、系统能力建设等方面，就“十一五”劳动保障事业发展的保障措施作出了明确要求。结合本省实际，“十一五”期间我们将重点抓好以下几方面：要坚持依法行政，不断健全法规规章，依法调控劳动保障事业运行。加强机构和队伍建设，为劳动保障事业发展提供组织保证。要加快“金保工程”二期建设，为劳动保障事业发展提供信息支持。深入开展理论研究，为劳动保障事业发展提供理论指导。要重点抓好“农村青年技能培训基地”、“泛珠三角人力资源合作交流中心”、“广东省工伤康复中心”、“广东省职业技能鉴定基地”、“技工学校建设工程”和“社会保险集中式信息系统及容灾系统”等56项已经列入广东省政府国民经济和社会发展第十一个五年《规划纲要》重点建设项目的建设工作，为劳动保障事业发展奠定坚实的基础。
稿件来源：中国劳动保障报
