佛府行复〔2017〕113号行政复议决定书（佛山市某股份合作经济社经济社不服南海区政府土地权属争议行政处理）

　　行政复议决定书

　　佛府行复〔2017〕113号

　　申请人：佛山市某股份合作经济社经济社。

　　住所：广东省佛山市南海区某镇某村

　　法定代表人：林某某，社长。

　　被申请人：佛山市南海区人民政府。

　　住所：佛山市南海区南海大道北88号。

　　法定代表人：顾耀辉，区长。

　　第三人：佛山市南海区狮山镇人民政府。

　　住所：佛山市南海区狮山镇博爱路1号

　　法定代表人：黄文富，镇长。

　　第三人：佛山某商业贸易公司。

　　住所：广东省佛山市南海区狮山镇松岗。

　　法定代表人：李某某，总经理。

　　申请人佛山市某股份合作经济社经济社不服被申请人佛山市南海区人民政府于2015年12月29日作出的《行政处理决定书》（南府行决[2015]2号，以下简称《决定书》）一案，于2017年6月1日向本府申请行政复议，本府依法于同日予以受理。因为案情复杂，本府于2017年7月31日决定延长审查期限30日。2017年8月29日，本府根据申请人的申请，同意本案中止审查。2017年 月 日，本府决定恢复审查，本案现已审查终结。

　　申请人请求：

　　一、确认南府行决[2015]2号《行政处理决定书》违法，撤销该《行政处理决定书》，责令被申请人重新做出具体行政行为；

　　二、确认佛山市南海区狮山镇松岗根竹桥（现名松岗桥）南、公路以西的面积为2348.77平方米（折合3.5232亩）土地归申请人所有；

　　三、责令两被申请人向申请人归还面积为3.5232亩的争议土地，或在不能返还争议土地时按500万/亩对申请人进行补偿。

　　申请人称：

　　本人被申请人作出的南府行决[2015]2号《行政处理决定书》认定事实错误、适用法律错误、救济途径指引错误，应依法予以撤销。申请人对争议土地拥有不可辩驳的所有权，应予确认。根据广东省高级人民法院的生效裁定可知，南府行决[2015]2号《行政处理决定书》救济途径指引错误，依法应予撤销。被申请人错误告知救济途径造成的法律后果应由被申请人承担，由于申请人选择起诉而延误复议期限的，应当从申请人知道时起算。被申请人于2016年1月8日作出的南府行决[2015]2号《行政处理决定书》最后一段“如对本决定不服可在接到本决定书之日起60内向佛山市人民政府申请复议，也可以自接到本决定书之日起6个月内向佛山市中级人民法院提起行政诉讼。”申请人根据该救济途径的指引，自接到该决定书之日起6个月内向佛山市中级人民法院提起了行政诉讼，佛山市中级人民法院已立案受理。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”佛山市中级人民法院、广东省高级人民法院根据此规定做出生效裁定：本案涉及土地权属的确认，必须实行行政复议前置。

　　综上，导致申请人直接向法院起诉的主要原因，是被申请人在行政处理决定上关于权利救济途径的错误告知。被申请人作为国家机关，应当通晓其执法领域的有关法律，其对于救济权利的告知具有可信赖性，申请人按照被申请人的告知选择救济途径，没有错误。由于选择起诉而延误复议期限的，应当从申请人知道时起算。

　　根据广东省高级人民法院的生效裁定可知，南府行决[2015]2号《行政处理决定书》救济途径指引错误，属于严重的程序违法，应依法予以撤销。

　　二、被申请人作出的南府行决[2015]2号《行政处理决定书》认定事实错误、适用法律错误，应依法予以撤销。申请人对争议土地拥有不可辩驳的所有权，应予确认。1、根据《关于建设新松岗圩征用土地协议书》的精神，作为对等的补偿，国家取消了农业税后，原某某公社就必须继续每年支付一万五千七百九十八斤粮食（十亩土地的年平均亩产）的补偿款给申请人，但是原某某公社一直没有履行该义务。1981年10月22日，原南海县某人民公社管理委员会（现佛山市南海区狮山镇人民政府，以下简称“原某某公社”）为了加快经济的发展，改变松岗旧圩镇的落后面貌，与申请人签订了《关于建设新松岗圩征用土地协议书》。该协议表明“经县人民政府同意，决定在松岗根竹桥南、公路之西，征用李边生产队禾田大坵旱地六分二厘共拾亩”。双方约定的征用补偿：“征用土地之后，每年除减免公粮任务（按照国家规定征用禾田减免公粮）和三年平均亩产粮食指标外，由公社负责同李边生产队建回四百个平方米平房仓库一座”。根据《关于建设新松岗圩征用土地协议书》的约定，征用补偿实际上是包含三个方面的内容：1、减免公粮任务九百八十三斤，实质上就是原某某公社按照九百八十三斤粮食一年的补偿标准支付给申请人，只要征用这块土地的状态存在一天，原某某公社就必须每年都支付九百八十三斤粮食的补偿款给申请人。2、减免每年一万四千八百一十五斤粮食指标，实质上就是原某某公社按照一万四千八百一十五斤粮食一年的补偿标准支付给申请人，只要征用这块土地的状态存在一天，原某某公社就必须每年都支付一万四千八百一十五斤粮食的补偿款给申请人。3、公社负责同李边生产队建回四百个平方米平房仓库一座。从2006年1月1日起，国家取消了农业税，使得协议中关于公粮与粮食指标的减免没有了实际意义。根据协议的精神，作为对等的补偿，国家取消了农业税后，原某某公社就必须继续每年支付一万五千七百九十八斤粮食（十亩土地的年平均亩产）的补偿款给申请人。但是原某某公社一直没有履行该义务。

　　2、原某某公社没有按照双方协议约定的内容使用该土地，违背了征用该块土地约定的内容及使用原则。由于原某某公社曾明确表示征用该块土地的目的是为了松岗集体公共事业发展，为了加快松岗旧圩镇经济的发展，改变落后面貌。申请人是本着“造福于集体”的善良本意签署了该征用土地协议。但是原某某公社在取得该块土地使用权后，并没有按照征用土地协议约定内容和使用原则使用。该地目前的现状是：一部分土地上建有物业，并正在出租给佛山某商业贸易公司作为饮食、士多店等作经营使用。建设市政道路的那一部分土地是为了集体公共事业所使用的，基本符合征用土地协议约定的内容，（即：宗地放样测量图虚线与J1、J2、J3、J4座标点所形成的实线区域；即如图所示的：5.3988亩）。但另一部分土地3.5232亩，（即：宗地放样测量图J1、J2、J3、J4、J5、J6、J7座标点所示范围内4.6012亩，除去二块（其一：X2560538.246/Y509859.425、X2560537.625/Y509882.786、X2560521.916/Y509858.882、X2560525/Y509883；其二：X2560535.539/Y509929.616、X2560534.990/Y509940.700、X2560498.208/Y509927.872、X2560497.620/Y509938.850）已取得国有土地使用权证，此二块地虽不属这次诉讼请求处理范围，但申请人保留依法维权的权利）并没有按照双方协议约定的内容使用该土地。同时原某某公社违背了征用该块土地的约定的内容及使用原则，将该地转让给佛山某商业贸易公司使用。

　　3、申请人对争议土地拥有不可辩驳的所有权。根据《关于建设新松岗圩征用土地协议书》双方的约定，该土地只是征用，而不是征收，所以该土地依法仍应属申请人所有。

　　综上所述，被申请人作出的南府行决[2015]2号《行政处理决定书》认定事实错误、适用法律错误、救济途径指引错误，应依法予以撤销。申请人对争议土地拥有不可辩驳的所有权，应予确认。因此，请上级机关再次复查本案，维护申请人的合法权益。

　　被申请人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。

　　被申请人答复称：

　　一、被申请人具有处理土地权属争议的法定职权

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，单位之间的土地争议，由县级以上人民政府处理。答复人作为县级人民政府，有权处理辖区内土地争议案件，作出涉案《行政处理决定书》符合答复人的法定职权。

　　二、被申请人作出处理决定的程序合法

　　2015年12月9日，被申请人收到南海区国土城建和水务局（下称“南海国土”）就申请人的土地权属争议申请所作出的调查报告和相关材料，经审核，被申请人认为申请人提出的土地权属争议申请实质上并不成立、亦不符合法定受理条件。根据前述审查结论，被申请人于同月29日作出了涉案《行政处理决定书》，该《行政处理决定书》已于2016年1月6日依法向申请人送达。被申请人在收到南海国土提交的相关材料后及时进行审查并作出行政处理决定、及时将处理决定送达各方当事人，处理程序合法。

　　三、申请人提出的请求本质上并不属于土地权属争议，被申请人驳回其提出的土地权属争议调处申请理据充分

　　《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”结合本案事实来看，原南海县某人民公社管理委员会于1981年10月22日与该公社山南大队李边生产队经协商一致签订了《关于建设新松岗圩征用土地协议书》（以下简称《征地协议》），对征地补偿已有明确约定。原南海县人民政府于1982年1月19日作出《关于松岗公社征用土地的函复》（南府办〔82〕1号），批准该公社征用所属山南大队李边生产队土地。争议土地被征用后，已经交付相关单位实际使用或用作公共建设用地，大部分土地已经核发国有建设用地使用证，确认使用权归属。即争议土地在法律上和事实上均已征为国有，其当前土地使用权性质属于国有建设用地；而且该土地所有权性质及使用权归属均已在土地登记中得到确认，并不存在争议。《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”根据前述法律规定，申请人与土地权属争议调处案的被申请方，即第三人佛山某商业贸易公司、佛山市南海区狮山镇人民政府均不具备享有国有土地所有权的主体资格；在调处程序中，两被申请人既没有、也不可能提出与申请人诉求相对应的土地所有权归属主张，故本案事实上缺乏形成真正的土地所有权归属争议的基本前提。

　　综合本案事实与申请人的权利请求来看，申请人实质上是质疑1981年至1982年期间集体土地被征为国有的合法性与法律效果，并非实质意义上的土地权属争议，不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的情形。而争议土地被依法征为国有之后，作为原所有权人的村民集体与被征土地已经不具有法律上的利害关系，亦无权再就争议土地所有权归属问题提出相关诉求。土地权属争议处理程序主要功能在于确认土地所有权或使用权归属，并不具备处理土地违法行为或者国家赔偿的功能，故申请人提出的诉求实质上已经超越了土地权属争议处理程序的功能范畴，亦不属于答复人应履行的其他法定职责范畴。因此，被申请人驳回申请人提出的调处申请理据充分。至于征地行为合法性的争议，如申请人符合相关法律规定条件的，可以另行通过其他合法途径寻求救济，但其不应作为土地权属争议处理，更不应作为本案审查的内容。

　　四、申请人的申请理由均不能成立

　　（一）申请人故意曲解土地征用制度的含义与法律效果

　　申请人提出根据《征地协议》约定，争议土地只是征用而不是征收，故土地所有权仍属申请人所有。但《国家建设征用土地办法》及《中华人民共和国土地管理法》在2004年修订之前，所有将集体土地征为国有、改变土地所有权性质的程序中都统一使用“征用”、并无“征收”。即在2004年以前，我国土地法律法规长期以来并未严格区分征收与征用，但这并不代表当时的“征用”程序不能产生土地所有权性质变更的法律效果。申请人该项起诉理由显然是其对相关法律规定的恶意曲解。就本案而言，对包含争议土地在内的共约10亩地块，相关征地的批准程序与实施程序是非常明确的；征地后亦已交付实际使用，绝大部分也已按国有土地使用权进行登记发证，法律效果与事实效果均已明确显示该地块属于国有土地，毫无争议。

　　（二）申请人声称答复人未履行征地补偿的义务既不符合事实，也不属于本案的处理范畴

　　申请人声称按《征地协议》的精神，作为对等补偿，国家取消了农业税后，原某某公社就必须每年支付一万五千七百九十八斤粮食的补偿款给申请人，但原某某公社一直没有履行该义务。首先需要明确的是，申请人该起诉理由主要指向的是征地补偿问题，但补偿合法性问题并不属于本案审查范畴。其次，《征地协议》中只是约定减免公粮任务与粮食指标，《关于松岗公社征用土地的函复》（南府办〔82〕1号）中确认了该减免事项，即该项义务已经实际得到履行。《征地协议》中的相关约定无论按法律、惯例还是文义来解释，都不可能理解为申请人所谓减免相关义务等同于需要每年支付相应数量的粮食补偿款。

　　（三）争议土地当前的实际使用状态是否与征地协议约定一致，并不改变征地行为的性质与合法性，亦与申请人无关

　　申请人声称原某某公社没有按协议约定使用土地，违背征用该土地约定的内容及使用原则。首先应明确，该项理由实际指向的也是征地行为合法性，超越了土地权属争议调处的范畴。其次，《国家建设征用土地办法》第二条规定：“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候，都按照本办法的规定办理。”即征用土地应有相应的合法用途。但是，相关法律从未规定集体土地征为国有后，永远只能按照原申请用途使用，更未规定不按原申请用途使用的需要将土地返还原村民集体。事实上，《征地协议》对土地的用途并无具体明确的规定；只要符合相关规划，被征土地在按原计划用途使用一段时间后，发生产权变动、调整具体用途既是合法、正常的现象，也是社会发展的需要，根本无可厚非。从利害关系角度而言，争议土地既已征为国有，则其权利归属与使用状态亦已与申请人无关，申请人也无权针对土地利用状态问题提出任何诉求。

　　（四）涉案《行政处理决定书》的诉权告知条款不属于违反法定程序，且对该决定书的合法性合理性及申请人的合法权益不产生影响

　　1.诉权告知条款不属于违反法定程序，申请人的相关法律理解有误

　　《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定：“具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。”

　　申请人错误地将诉权告知条款当作《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项中“具体行政行为违反法定程序”的情形。但作出涉案行政行为的法定程序指的是本《行政复议答复书》第二大点内容，即被申请人在收到南海国土提交的相关材料后及时进行审查并作出行政处理决定、及时将处理决定送达各方当事人，并非申请人主张的诉权告知。因此，申请人该主张无事实和法律依据。

　　2.涉案《行政处理决定书》的诉权告知条款不影响该决定书的合法性合理性，更不影响申请人的合法权益

　　涉案《行政处理决定书》内的诉权告知条款只是便于申请人救济而作出，不影响行政行为本身内容和程序的合法性合理性。其次，不同机关、部门对法律理解有所不同，诉求告知有所偏差亦属合理。即使申请人认为涉案《行政处理决定书》的诉求告知不准确，但是现在申请人已提出本案的复议申请，复议机关和答复人都没有影响申请人该复议申请权利的行使，即申请人的复议申请权利事实上已得到保障，未影响申请人的合法权益。

　　综上所述，申请人提出的诉求本质上并不属于土地权属争议，被申请人驳回其申请理据充分；其申请理由亦缺乏事实根据和法律依据，不能成立。据此，请贵府予以维持涉案《行政处理决定书》。

　　第三人狮山镇人民政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。

　　第三人答复称：第三人认为佛山市南海区人民政府对申请人作出的《行政处理决定书》（南府行决〔2015〕第2号）认定事实清楚，适用法律正确，主体适格，程序合法。理由如下：

　　一、佛山市南海区狮山镇松岗根竹桥南、公路以西的3.5232亩土地使用权归属国有，且权属无争议

　　根据南海县松岗人民管理委员会于1981年10月22日与该公社山南大队李边生产对经协商一致签订了《关于建设新松岗圩征用土地协议书》对征地补偿已明确约定，且第三人也根据合同约定履行了相关补偿的义务。而原南海县人民政府于1982年1月19日作出《关于松岗公社征用土地的函复》（南府办〔82〕1号），批准该公社征用所属山南大队李边生产队土地。争议土地3.5232亩被征用后，已经交付相关单位实施使用或用作公共建设用地，大部分土地已经核发国有建设用地使用证，确认使用权归属国有，且该土地所有权性质及使用权归属均已在土地登记中得到确认，并不存在争议。同时争议土地被依法征为国有后，作为原土地所有权人的村民集体与被征土地已经不具有法律上的利害关系，亦无权再就争议土地所有权归属问题提出诉求。

　　二、申请人提出的复议申请已经超过复议申请期限

　　佛山市南海区人民政府依法于2015年12月29日作出《行政处理决定书》（南府行决〔2015〕第2号）后，于南海区国土城建水务局以直接送达形式向当事人送达。而根据土地权属争议案件文书送达回证（附件1）显示，当事人已于2016年1月6日签收。且《行政处理决定书》已明确告知当事人提起异议的权利、申诉途径和期限。因此，依据《行政复议法》第九条的规定，申请人的复议申请已经超过复议申请期限。

　　综上所述，第三人认为佛山市南海区人民政府于法定期限内对申请人作出回复，认定事实清楚，适用法律正确，主体适格，程序合法。因此，请市政府依法维持佛山市南海区人民政府的该具体行政行为。

　　本府查明：

　　2015年1月30日，申请人以第三人佛山市南海区狮山镇人民政府和佛山某商业贸易公司为被申请人向佛山市南海区国土城建和水务局提交《土地确权申请书》，请求确认其对位于佛山市南海区狮山镇根竹桥（现名松岗桥）南、公路以西3.5232亩土地享有所有权，并要求第三人佛山市南海区狮山镇人民政府和佛山某商业贸易公司归还该3.5232亩土地或者按照同地段土地价格500万元|亩进行补偿。佛山市南海区国土城建和水务局于2015年2月10日决定受理，并送达《土地权属争议案件受理通知书》。2015年2月17日，佛山市南海区国土城建和水务局向第三人佛山市南海区狮山镇人民政府和佛山某商业贸易公司发出《答辩通知书》，要求第三人对申请人提交的《土地确权申请书》提交答辩状。第三人佛山市南海区狮山镇人民政府和佛山某商业贸易公司分别作出答辩，佛山市南海区国土城建和水务局经调查，发现：1981年10月22日，原南海县某人民公社管理委员会（现佛山市南海区狮山镇人民政府，以下简称“原某某公社”）与申请人签订了《关于建设新松岗圩征用土地协议书》和《关于同李边生产队建仓库的协议》，约定“经县人民政府同意，决定在松岗根竹桥南、公路之西，征用李边生产队禾田大坵旱地六分二厘共拾亩”。双方约定的征用补偿：“征用土地之后，每年除减免公粮任务（所征用土地公粮任务九百八十三斤）和三年平均亩产粮食指标（一万四千八百一十五斤）外，由公社负责同李边生产队建回四百个平方米平房仓库一座”。在签订《关于建设新松岗圩征用土地协议书》之前的1981年4月30日，原某某公社向南海县人民政府提交了一份《报告—关于申请征用基建土地问题》，阐明了征用李边生产队土地的需求、必要性和请示南海县人民政府审查批示。1981年10月28日，原某某公社向南海县人民政府提交《关于申请减免公粮和粮食指标的报告》和《松岗公社征地建设要求减免粮食花名册》，就其拟征用山南大队李边、街首、田下等生产队共二十亩零四分二厘土地及申请减免公粮和粮食指标请示南海县人民政府。《松岗公社征地建设要求减免粮食花名册》中李边生产队征用的土地是《关于建设新松岗圩征用土地协议书》中松岗根竹桥南、公路之西十亩土地。1982年1月19日，南海县人民政府作出《关于松岗公社征用土地的函复》（南府办复【82】1号），同意原某某公社征用山南大队李边、街首、田下等生产队共二十亩零四分二厘土地，也同意土地被征用后，按照双方商订的协议办理减免公粮和粮食指标。并抄送县建委、粮食局、财政局等。2014年10月23日，佛山市南海区国土城建和水务局的工作人员对申请人提出的佛山市南海区狮山镇根竹桥（现名松岗桥）南、公路以西的2348.77平方米土地，折合3.5232亩土地进行勘查，勘查的结果是争议土地处于沿江南路和松风路交界的转弯处，位于沿江路南侧、松风路西侧、建设路北侧。2015年5月14日，佛山市南海区国土城建和水务局的工作人员对原李边村村长，现李边股份合作经济社党支部书记李裕荣和李边股份合作经济社社长李照雄作了询问笔录。2015年5月20日，佛山市南海区国土城建和水务局的工作人员对狮山镇资产管理有限公司的部门经理作了询问笔录。2015年6月23日，佛山市南海区国土城建和水务局向申请人和第三人分别作出《关于召开调解会议的通知》（南国土调〔2015〕1、2、3号），2015年6月25日，佛山市南海区国土城建和水务局召开调解会，申请人和第三人三方均到场，申请人和第三人三方对争议土地属于《关于建设新松岗圩征用土地协议书》的征用土地范围内没有异议。申请人要求返还争议土地或者不返还就补偿，当天三方没有达成一致，调解不成功。2015年7月30日，佛山市南海区国土城建和水务局因案件情况复杂对申请人申请的土地权属争议调查作出《权属争议调处延期审批表》。调查期间，被申请人调查了争议地块的征用协议、协议履行情况和争议土地的办证情况，争议土地属于征用范围内，在被征用后一直由第三人南海区狮山镇人民政府或其下属公有企业实际控制和使用。争议土地范围内共发放6本国有土地使用证书，已登记发证的面积约为2.9592亩，未登记发证面积约为0.564亩，未发证的部分为公建用地和公共用地。

　　2015年12月8日，佛山市南海区国土城建和水务局作出《关于佛山市某股份合作经济社经济社与佛山某商业贸易公司、佛山市南海区狮山镇人民政府土地权属争议的调查报告》，并于同年12月9日，佛山市南海区国土城建和水务局将上述报告报送被申请人。2015年12月29日，被申请人作出《决定书》，告知申请人争议土地在法律和事实上已征用为国家所有，土地使用权性质属于国有建设用地，土地所有权性质及使用权归属均在土地登记中得到确认，不存在争议，驳回申请人的土地权属争议申请。并告知申请人不服可在接到《决定书》之日起60日内向佛山市人民政府申请行政复议，也可以自接到本决定书之日起6个月内向佛山市中级人民法院提起行政诉讼。申请人收到《决定书》之后，不服便于2016年6月27日向佛山市中级人民法院提起行政诉讼，佛山市中级人民法院于2016年12月15日作出《行政裁定书》{（2016）粤06行初61号}，认为《决定书》涉及土地权属的确认，应当经行政复议前置程序，裁定驳回申请人的起诉。随后，申请人不服《行政裁定书》{（2016）粤06行初61号}，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2017年4月17日作出《行政裁定书》{（2017）粤行终110号}，驳回上诉，维持原审裁定。2017年6月1日，本府收到申请人的申请行政复议资料，于当日予以受理。

　　2017年8月18日下午，本府召开调查会，申请人、被申请人和第三人都参加了庭审，陈述了各自的请求和观点，经本府调解，双方无法达成一致意见。第三人佛山某商业贸易公司发表了辩论意见：对于佛山市南海区狮山镇人民政府的意见表示同意。首先，不能以现代的法律条文来看待1981年的问题，1981年当时适用的是政策，在1981年签订的争议协议免除公粮，从有关农业税的条例可以看出需要缴纳农业税的单位是根据其所有或者管理土地的产量来核定的，即拥有管理土地就必须要交土地税，不拥有即可免除农业税。第二，在1988年土地法颁布之后，全国都对土地进行了登记，1993年就完成了造册，申请人也同样应该在93年时候应当知道所拥有的土地范围，申请人的集体土地确权工作是在93年就应该明确了土地范围，不存在争议，有证的即有地，没证就不是；第三，申请人以一个所谓的确权提起行政复议，根据土地管理法，所谓土地确权，是指双方都有证据来证明这块地是他自己所有的，故本案申请人申请的土地确权无论从法理上还是事实上都是不能成立的。

　　另，2017年8月29日，申请人申请本府调取争议土地的办证资料，本府根据申请人的申请，向被申请人调取了争议土地的《土地登记卡》、《宗地平面图》、《申请发放土地使用证登记表》进行了核查，争议土地范围内共发放6本国有土地使用证书，已登记发证的面积约为2.9592亩，未登记发证面积约为0.564亩，未发证的部分为公建用地和公共用地。

　　以上事实，有土地确权申请书、土地权属争议案件受理通知书、EMS邮单（编号：1054840285012）、佛山市南海区国土城建和水务局给第三人佛山市南海区狮山镇人民政府的《答辩通知书》及送达回证、第三人佛山市南海区狮山镇人民政府提交的《答辩书》、授权委托书、南府国用字（89）第000534号《国有土地使用证》、山南李边村土地权属争议所涉地块2014影像图、给佛山某商业贸易公司的《答辩通知书》及送达回证、佛山某商业贸易公司提交的《关于山南李边村提出土地争议的答复》及示意图、授权委托书、关于重申桃园实业投资公司管理范围的通知、土地证分证情况示意图、《关于松岗公社征用土地的函复》（南府办[82]1号）关于申请减免公粮和粮食指标的报告、关于申请征用基建土地问题的报告、关于建设新松岗圩征用土地协议书、关于同李边生产队建仓库的协议、关于更正松岗公社征用山南大队土地减免粮食任务的通知及附表、现场勘查笔录及附图、现场照片、争议土地实际范围示意图、争议范围内土地实际发证情况示意图、地号为10110002的《申请发放土地使用证登记表》、地号为10110003的《申请发放土地使用证登记表》、地号为10110005的《申请发放土地使用证登记表》、地号为10110006的《申请发放土地使用证登记表》、地号为10110008的《申请发放土地使用证登记表》、地号为0610111239的《土地登记卡》及宗地平面图、地号为10110483的《申请发放土地使用证登记表》、《土地登记卡》及宗地平面图、佛山市南海区国土城建和水务局于2015年5月14日向申请人支部书记李裕荣、社长李照雄所做的《询问笔录》、佛山市南海区国土城建和水务局于2015年5月20日对松岗公司受委托人所作的《询问笔录》、《关于召开调解会议的通知》（南国土调〔2015〕1、2、3号）、调处会议与会人员签到表、调解会议记录、《权属争议调处延期审批表》、《佛山市南海区国土城建和水务局关于佛山市某股份合作经济社经济社与佛山某商业贸易公司、佛山市南海区狮山镇人民政府土地权属争议的调查报告》、提交材料清单、《调查会笔录》、《决定书》等证据证明。

　　本府认为：

　　本案中，被申请人具有处理土地权属争议的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，单位之间的土地争议，由县级以上人民政府处理。被申请人作为县级人民政府，有权处理辖区内土地权属争议案件，有权作出涉案《决定书》。

　　本案的审查重点是被申请人作出的《决定书》是否合法。主要有以下两个方面：争议土地是否存在土地权属争议，被申请人作出驳回的行政处理是否合法妥当。

　　首先，申请人向被申请人提起的是土地权属争议处理申请，被申请人作出的《决定书》作出驳回决定的原因是争议土地不存在土地权属争议。所以，本案最大的焦点在于申请人申请土地权属争议处理的土地是否存在土地权属争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”申请人在《土地确权申请书》中的请求是：“确认其对位于佛山市南海区狮山镇根竹桥（现名松岗桥）南、公路以西3.5232亩土地享有所有权，并要求第三人佛山市南海区狮山镇人民政府和佛山某商业贸易公司归还该3.5232亩土地或者按照同地段土地价格500万元|亩进行补偿。”申请人申请的是对争议土地所有权的归属争议。从申请人提交的资料来看，原南海县某人民公社管理委员会于1981年10月22日与申请人经协商一致签订了《关于建设新松岗圩征用土地协议书》，原南海县人民政府于1982年1月19日作出《关于松岗公社征用土地的函复》（南府办〔82〕1号），批准该公社征用所属申请人的十亩土地。争议土地被征用后，已经交付相关单位实际使用或用作公共建设用地，被申请人提交的地号为10110002的《申请发放土地使用证登记表》、地号为10110003的《申请发放土地使用证登记表》、地号为10110005的《申请发放土地使用证登记表》、地号为10110006的《申请发放土地使用证登记表》、地号为10110008的《申请发放土地使用证登记表》、地号为0610111239的《土地登记卡》及宗地平面图、地号为10110483的《申请发放土地使用证登记表》、《土地登记卡》及宗地平面图证明了争议土地中的大部分土地已经核发国有建设用地使用证，确认使用权归属，另外一部分未发证的部分为公建用地和公共用地。争议土地已征为国有，当前土地使用权性质属于国有建设用地；该土地所有权性质及使用权归属已在土地登记中得到确认，并不存在争议。

　　其次，申请人以第三人佛山某商业贸易公司、佛山市南海区狮山镇人民政府向被申请人申请对争议土地所有权的归属争议，而第三人佛山某商业贸易公司、佛山市南海区狮山镇人民政府均不具备享有争议土地的所有权，不具备主体资格。第三人佛山某商业贸易公司、佛山市南海区狮山镇人民政府没有权利提出与申请人诉求相对应的土地所有权归属主张，故本案事实上缺乏形成真正的土地所有权归属争议的主体。根据国土资源部办公厅作出的（2007）60号《关于土地发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，认为：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”结合本案的事实来看，争议土地所有权性质及使用权归属已在土地登记中得到确认，所有权不存在争议，被申请人作出驳回土地权属的行政处理决定合法妥当。

　　另，国土资源部办公厅作出的（2007）60号《关于土地发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》也提到：“土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”申请人对已经登记所有权和使用权的土地有异议，如申请人符合相关法律规定条件的，可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。而申请人提出原某某公社没有按照双方协议约定的内容使用该土地，违背了征用该块土地约定的内容及使用原则，并要求原某某公社必须继续每年支付一万五千七百九十八斤粮食（十亩土地的年平均亩产）的补偿款给申请人的行政复议请求，申请人该复议请求不属于土地权属争议的范围，而是针对征地补偿问题，而补偿合法性问题并不属于本案审查范畴。

　　再次，根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第二十三条、第二十八条的规定，被申请人的国土资源行政主管部门从受理、调查、延长期限、调解、到作出调查处理意见，报送被申请人作出处理决定均符合上述规定，程序合法。申请人提出《决定书》救济途径指引错误，本府认为，告知途径不准确，并不影响行政行为本身内容的合法性，且申请人已提出本案的复议申请，没有影响申请人该复议申请权利的行使，即申请人的复议申请权利事实上已得到保障，未影响申请人的合法权益。被申请人的告知指引不准确不属于严重程序违法，不属于《行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定中撤销行政行为的范围，而申请人认为属于严重的程序违法，应依法予以撤销的复议请求，本府不予支持。但申请人告知途径指引不准确，本府予以指正。

　　综上，被申请人作出的《处罚决定》事实清楚、程序合法 、适用法律正确，依法予以维持。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人佛山市南海区人民政府于2015年12月29日作出的《行政处理决定书》（南府行决[2015]2号）。

　　如不服本行政复议决定，可以在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，以本府及佛山市南海区人民政府为共同被告向佛山市中级人民法院起诉。

　　                                             佛山市人民政府

　　                                             2017年10月16日