佛府行复〔2017〕123号行政复议决定书（刘某某不服高明区教育局行政处罚）

行政复议决定书

　　佛府行复〔2017〕123号

　　申请人：刘某某，男。

　　住址：新疆某镇工程队17号。

　　委托代理人：刘辛，广东润科律师事务所律师。

　　被申请人：佛山市高明区教育局。

　　住所：佛山市高明区荷城街道中山路百乐街。

　　法定代表人：孙先莉，局长。

　　申请人刘某某不服被申请人佛山市高明区教育局于2017年6月6日作出的《佛山市高明区教育局关于立即停止招生办学行为的通知》（明教〔2017〕66号，以下简称《通知》）一案，于2017年6月13日向本机关申请行政复议，本机关于同日依法予以受理。因为案情复杂，本机关于2017年8月10日决定延长审查期限30日，本案现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人佛山市高明区教育局于2017年6月6日作出的《通知》中明确某学校为2016年检查不合格单位的具体行政行为。

　　申请人称：

　　被申请人于2017年6月6日作出《通知》。文件中明确申请人达不到继续开办学校的条件，且连续两年年度检查不合格，无法在办领《民办学校办学许可证》，责令申请人立即停止招生，并处理好学生分流和教职工遣散工作，申请人认为，被申请人作出的涉案具体行政行为违法、错误，应予以撤销，具体理由如下：

　　一、高明区教育局下发的许可证标准、期限前后不一。

　　从2015年9月1日开办至今，高明区教育局给高明区某学校下发过两次短期许可证，第一次有效期限截止2015年12月30日，第二次有效期限2016年10月底截止2017年5月31日。高明区某学校根据于2015年6月12日作出的明教〔2015〕46号《佛山市高明区教育局关于同意筹设佛山市高明区某学校的批复》和《佛山市高明区教育局关于同意设立佛山市高明区某学校的批复》依法成立，并对高明区某学校颁发《中华人民共和国民办学校办学许可证》，此证中明确标注：学校类型：小学、初中；办学内容：小学、全日制普通初中；办学规模：不得多于51个班（含51个班）不得多于2293个学生（含2293人）；有效期限：2015年7月24日至2015年12月31日。此证在2015年12月高明区某学校向高明区教育局提交许可证延续申请，直到2016年2月新学期开学都未得到答复。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

　　行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。高明区某学校校合法延续用高明区教育局于2015年7月24日对高明区某学校颁发的《中华人民共和国民办学校办学许可证》。但在此期间高明区教育局对高明区某学校转入转出的学生学籍不给予审批，至今导致大量问题学籍。

　　2016年1月1日至2016年10月在此期间为无证办学，高明区教育局领导后知后觉，通过协调会的形式，2016年10月底给高明区某学校补发了《中华人民共和国民办学校办学许可证》，但此证完全颠覆了第一张《中华人民共和国民办学校办学许可证》，证件内容为：学校类型：小学；办学内容：小学；办学规模：不得多于20个班（含20个班）不得多于900个学生（含900人）；有效期限：2016年1月1日至2017年5月31日。

　　学校是百年树人的教育工程，行政许可合法证件前后不一，短期许可时效有背办学规律，不合理。对高明区某学校正常的教学秩序产生非常不利的影响，严重损害了学生、教师、开办者的利益。自始高明区教育局行政许可不规范，有背行政法的基本原则。为难的不是我们投资方，实为难就读的家长、学生，应恢复第一次合法办理颁发的《中华人民共和国民办学校办学许可证》。

　　二、高明区教育局于2017年5月31日作出的明教〔2017〕63号《佛山市高明区教育局关于2016年度高明区民办教育机构年审结果的通报》中明确认定某学校为2016年检查不合格单位，程序违规，应该为暂缓年检。根据佛山市于2007年10月29日作出的佛教规〔2007〕61号《佛山市教育局关于实行民办学校年审检查制度的通知》第五条㈡ 民办学校在上一年度有下列情形之一，为暂缓年检，由审批机关书面通知责令整改，整改合格于6月底前补办年审。⒈ 有违法违纪行为，且造成一定社会影响的；⒉ 违反章程开展教育教学活动的；⒊ 违规发布招生简章和广告的；⒋ 违反国家和省、市有关收费、退费规定的；⒌ 资产或财务管理混乱的； ⒍ 拖欠、克扣教职工工资的；⒎ 发生卫生、消防及安全重大责任事故的；⒏ 未按规定的时限接受年检的。

　　某学校2016年年审不合格的原因：1、一直未取得消防验收合格证或意见书；此原因，是学校原有历史遗留造成，学校已提供佛山市公安消防支队高明区大队《关于对高明区某学校进行消防安全检查情况回复》，高明区教育局也于2016年10月14日作出的明教〔2016〕100号《佛山市高明区教育局关于佛山市高明区某学校办学问题的通知》第一条明确说明学校目前消防安全基本符合要求。2、非法办初中；此原因，是本是高明区教育局行政许可不规范，有背行政法的基本原则造成的恶果。

　　三、高明区教育局于2017年6月6日作出的明教〔2017〕66号《佛山市高明区教育局关于立即停止招生办学行为的通知》，此通知不合理。现行学期中途，校方无法自行妥善处理好前期招收的学生分流和教职工遣散等工作，强行遣散将会对社会稳定产生不良后果。高明区某学校《中华人民共和国民办学校办学许可证》现行不能撤销。根据《行政许可法》第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的;(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的;(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

　　现考虑到学生的正常的教学秩序和社会的稳定，特向佛山市教育局申请停止执行并撤销该通知文件，根据《行政复议法》第二十一条，行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：(一)被申请人认为需要停止执行的；(二)行政复议机关认为需要停止执行的；(三)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；(四)法律规定停止执行的。

　　四、高明区教育局提出整改内容，对象不合理。

　　某学校董事会于2015年5月在高明区公共资源交易中心网见原三洲中学场地办学公告，2015年5月25日经荷城街道办公开招标，校董事会以570万元/年高价取得原三洲中学办学场地。此办学场地情况在招标前荷城街道办已报备高明区政府及高明区教育局，得此地允许办学，某学校也的确成功开办。但在开办过程中屡次要求学校单方无法办理的整改要求：1、消防验收合格证或意见书2、新建教学楼等。某学校办学场地是原三洲中学，场地权属人为荷城街道办，由于历史客观原因没有土地证（土地证性质不是科教用地）、房产证、缺失施工图纸、报建资料等原因，高明区政府和高明区教育局都是知道的。本是政府自身要履行的合同义务和法律义务，现不履行，为何又由此理由为难学校呢？难道是有意刁难投资人，诈取钱财？根据《中华人民共和国行政许可法》第五十三条实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　综上所述，被申请人作出的通知文件决定违法违规、错误，严重侵害了申请人的合法权益，应予撤销。为此，申请人根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，依法申请行政复议，请求复议机关本着有错必纠的原则，依法支持申请人的复议请求，以维护申请人的合法权益，还学生、教师一个安稳的校园。

　　被申请人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。

　　被申请人答复称：

　　一、申请人校舍或者其他教育教学设施、设备存在重大安全隐患

　　佛山市高明区某学校(以下简称某学校）自2015年7月24日开始办学，截至2017年5月31日止，该校用于办学的主教学楼，一直未取得正式消防合格验收证明，虽然被申请人多次要求整改，校方也承诺将新建教学楼替代未取得消防合格验收证明的主教学楼，但至今都未新建标准规范的教学楼。

　　某学校的行为符合《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条：“民办学校有下列行为之一的，由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。……（五）管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的”和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五十一条：“民办学校管理混乱严重影响教育教学，有下列情形之一的，依照民办教育促进法第六十二条的规定予以处罚。……（三）校舍或者其他教育教学设施、设备存在重大安全隐患，未及时采取措施的”规定。

　　二、管理混乱严重影响教育教学，且连续两年年检不合格

　　针对某学校的办学状况，被申请人在2015年和2016年分别对该校的办学情况进行了年度检查。在2015年的年度检查中，被申请人发现，该校因使用未取得校车标牌的校车（3辆）而被公安交警部门通报、扣车；未能依时完成在规范管理、完善办学条件等方面的整改，被评定为不合格机构。在2016年的年度检查中，被申请人发现，该校用于办学的主教学楼仍未取得消防合格验收证明或意见书；存在违规使用大型汽车当作校车搭载学生，被公安交警部门通报；存在非法办初中的行为；在规范管理、完善办学条件等多方面仍未能依时整改到位，再次被评定为不合格机构。

　　某学校的行为符合佛山市教育局《关于实行民办学校年度检查制度的通知》（佛教规〔2007〕61号）“连续两年年检不合格的由审批机关吊销办学许可证”的规定。

　　综上所述，被申请人于2017年5月26日对某学校的法人刘某某下发了《关于某学校办学问题处理告知书》，于6月6日向其下发了《关于立即停止招生办学行为的通知》。被申请人认为对某学校的处理事实清楚，证据确凿，符合法律法规的规定。接下来，被申请人将对其吊销办学许可证的行政处罚。

　　本机关查明：

　　佛山市高明区某学校（以下简称某学校）是申请人在高明区举办的民办小学，地址位于佛山市高明区荷城街道碧桂路137号，该学校由被申请人分别颁发了两次《中华人民共和国民办学校办学许可证》 （教民144060840000401号），第一个《中华人民共和国民办学校办学许可证》的办学内容是小学、全日制普通初中，有效期限是2015年7月20日至2015年12月31日，第二个《中华人民共和国民办学校办学许可证》的办学内容是小学，有效期限是2016年1月1日至2017年5月31日。2016年10月10日，被申请人作出《关于对2015年暂缓年检单位及新开办民办学校进行检查的通知》（明教德〔2016〕51号），决定对2015年暂缓年检的单位和秋季新开办民办学校进行检查，其中某学校属于秋季新开办学校，文件对其的要求是：2016年10月13日下午对某学校进行检查，要求学校负责人汇报2015年办学情况，对教育行政部门日常管理或专项检查提出的意见和建议作回应，以及提出下阶段办学规划。2016年11月1日，被申请人作出《关于2015年高明区暂缓年检民办教育机构复检结果的通报》（明教德〔2016〕61号），文件中将同年10月份被申请人组织检查小组对某学校进行检查的结果予以了通报，某学校在此次检查中属于不合格机构，原因是：2015年秋季学期，3台校车未取得校车标牌被通报和扣车，开办以来经多次检查，就规范管理、完善办学条件等方面被申请人提出整改意见，未能依时整改到位。2017年3月16日，被申请人作出《关于开展2016年度佛山市高明区民办教育机构年检工作的通知》（明教德〔2017〕12号），决定开展2016年度高明区民办教育机构年检工作，年检对象包括某学校,文件中对年检的主要内容、年检材料报送要求、年检结果确定作出了详细的说明。2017年5月31日，被申请人作出《关于2016年度高明区民办教育机构年检结果的通报》（明教[2017]63号），公布对高明区民办学校2016年度办学年检结果，文件中通报某学校为2016年度检查不合格单位，原因是：一直未取得消防验收合格或意见书；自来办在规范管理、完善办学条件等多方面一直都未能依时整改到位。2017年5月26日，被申请人向申请人发出《关于某学校办学问题处理告知书》，告知申请人其举办的某学校的办学许可即将有效期满，如无法取得新的办学许可，请申请人停止某学校的招生等办学行为，如有意愿继续办学，可按照相关法律法规，待各项建设达到办学要求后，再次提交资料申请新的办学许可证。2017年6月6日，被申请人向申请人发出《关于立即停止招生办学行为的通知》，告知申请人其举办的某学校的《民办学校办学许可证》已于2017年5月31日到期，且某学校2015年及2016年连续两年年度检查不合格，根据《关于实行民办学校年度检查制度的通知》（佛教规〔2007〕61号）的规定，连续两年年检不合格的由审批机关吊销办学许可证，因为某学校无法再办领《民办学校办学许可证》，责令立即停止招生等办学行为，并妥善处理好前期招收的学生分流和教职工遣散等工作，拒不执行的，将依法予以行政处罚。申请人如果申请人收到该《通知》后不服，遂于向本机关提起行政复议。

　　另查明，2017年9月6日，被申请人作出《关于撤销<关于立即停止招生办学行为的通知>的决定》（明教〔2007〕107号），撤销了本案的《通知》。

　　以上事实，有《中华人民共和国民办学校办学许可证》 （教民144060840000401号），有效期限分别是2015年7月20日至2015年12月31日和2016年1月1日至2017年5月31日， 《关于对2015年暂缓年检单位及新开办民办学校进行检查的通知》（明教德〔2016〕51号）、《关于2015年高明区暂缓年检民办教育机构复检结果的通报》（明教德〔2016〕61号）、《关于开展2016年度佛山市高明区民办教育机构年检工作的通知》（明教德〔2017〕12号）、《关于对高明区新时代实验学校进行消防安全检查的情况回复》、《关于对某学校消防验收检查情况反馈的函》、《关于对核查某学校和小洞幼儿园消防情况的复函》、《关于2016年度高明区民办教育机构年检结果的通报》（明教[2017]63号）、《关于某学校办学问题处理告知书》、《通知》、《关于撤销<关于立即停止招生办学行为的通知>的决定》（明教〔2007〕107号）等证据证明。

　　本机关认为：

　　根据《中华人民共和国民办教育促进法》第八条第一款“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。”的规定，被申请人作为县级人民政府教育行政部门，具有对本案中某学校进行管理的法定职权，其行政主体资格适格。

　　本案双方争议的焦点：一、被申请人作出的《通知》的行政行为是否为行政处罚，是否合法适当；二、被申请人作出《通知》的程序是否合法。

　　关于焦点一。首先，根据《教育行政处罚暂行实施办法》（中华人民共和国国家教育委员会令第27号）的第九条规定，“教育行政处罚的种类包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得，没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；（四）撤销违法举办的学校和其他教育机构；（五）取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；（六）撤销教师资格；（七）停考，停止申请认定资格；（八）责令停止招生；（九）吊销办学许可证；（十）法律、法规规定的其他教育行政处罚。教育行政部门实施上述处罚时，应当责令当事人改正、限期改正违法行为。”，《通知》中责令停止招生的内容属于行政处罚，被申请人作出《通知》的行政行为属于行政处罚行为。

　　同时，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条：“民办学校有下列行为之一的，由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。……（五）管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的”和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五十一条：“民办学校管理混乱严重影响教育教学，有下列情形之一的，依照民办教育促进法第六十二条的规定予以处罚。……（三）校舍或者其他教育教学设施、设备存在重大安全隐患，未及时采取措施的”规定。以上规定是以民办学校作为行政处罚的对象，被申请人作出的《通知》实际内容是责令某学校停止招生的办学行为，但作出的对象是某学校的法定代表人，不符合法律规定，认定主体错误。

　　关于焦点二，首先，根据《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关作出行政处罚决定前，应告知当事人处罚的事实，理由及依据。”，本案的《通知》中没有告知法律依据；其次，根据　《教育行政处罚暂行实施办法》的第二十五条规定“在作出处罚决定前，教育行政部门应当发出《教育行政处罚告知书》，告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和其他权利”和第二十七条规定教育行政部门在作出本办法第九条第（八）责令停止招生的处罚决定前，除应当告知作出处罚决定的事实、理由和依据外，还应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”而被申请人作出的《通知》前并未发出《教育行政处罚告知书》，未告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，及未告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和申请听证权利。所以，本机关认为被申请人作出的《通知》程序违法，依法不予支持。

　　另，根据《行政复议法实施条例》第三十九条的规定，“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”被申请人在本案审查中已经撤销了《通知》，但申请人并未撤回行政复议申请，经本机关审查，该《通知》违反法律程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定的情形，但本机关在被申请人已撤销《通知》之后再次撤销已无意义，故本机关决定确认其违法。

　　综上所述，被申请人作出的《通知》认定主体错误，程序不合法，本机关确认《通知》违法。

　　本机关决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定确认被申请人佛山市高明区教育局于2017年6月6日作出的《佛山市高明区教育局关于立即停止招生办学行为的通知》（明教〔2017〕66号）违法。

　　如不服本行政复议决定，可以在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，以本机关为共同被告向佛山市顺德区人民法院提起诉讼。

　　                                                            佛山市教育局

　　                                                            2017年9月11日