南方日报：“1号令”背后的立法探索

引导为主不为罚而罚未来立法要立权更要立责

　　■纵深

　　从征求意见开始，这部《规定》就因为“尿歪歪”会被处罚等与老百姓切身相关的条例而引发热议，关注度超出此前佛山已出台的三部地方性法规。

　　与《规定》相似，今年内佛山还将有5部规章待送审，涉及食品安全监管、物流监管和建筑垃圾管理等方面。相比起地方性法规，以《规定》为代表的政府规章更贴近民生，也进行了更多创新性的尝试。

　　不过，两者同属于地方立法权范畴，在探索方向上是相似的，均重点探索能凸显佛山特色的民生保障、生态环境保护、城市升级改造和岭南历史文化传承保护等几方面内容。而不以罚款为主要目的的立法，大量引导性条文的出现也成为佛山一年来的立法特色。

　　●南方日报记者 蓝志凌

　　更具创新性的“1号令”

　　三部地方性法规和一部地方政府规章，“这一成绩在全省新获得地方立法权的设区市中名前列茅。”在4日举行的立法一周年暨《规定》公布新闻发布会上，佛山市法制局局长吴文志颇为自豪地说。

　　能在短时间内密集立法，得益于佛山已基本建立的政府立法工作机制。吴文志介绍，在立法过程中，无论是地方性法规还是政府规章，在起草阶段都会发动多方力量参与，包括征求相关部门意见，邀请行政管理相对人座谈听取意见和需求，召开专场会议，通过微信、微博、参加市民论坛等方式听取公众意见等。除“开门立法”外，佛山还会以问题导向开展专项调研论证，邀请专业人士到现场进行论证。

　　其中，“问题导向制”在政府规章的立法过程中尤为明显。佛山市法制局法规科科长陈泳槟介绍，由于立法程序不同，政府规章能够针对目前政府管理中迫切需要解决的问题进行快速立法，并侧重于解决实际问题，更“接地气”。例如，《规定》针对各种井盖、沟盖的责任问题进行立责，对于长期缺乏监管的宠物排便问题、公厕保洁问题等都进行了规定。

　　同时，根据《立法法》的规定，政府规章可以根据行政管理需要先行先试，因此更具创新性。

　　“最重要的目的并非罚款”

　　根据法制局的统计，一个月内《规定》共收到社会各界提出的意见、建议400余条。而最后，这一引起广泛热议的条款因实际执法操作难度大，最终删除了关于该项的行政处罚规定。

　　“我们认为要通过立法规范公共厕所使用人行为，最重要的目的并非要罚款，而是起到一个引导作用。”陈泳槟解释。以鼓励性的立法来引导公众养成良好习惯，也是佛山这一年来立法的方向。

　　“一般来说，立法多以禁止性条文为主，但其实，禁止性条文和鼓励性条文的制订，都是为了引导公民可以做什么不可以做什么，其本意并不是单纯的惩罚。”佛山市政府法律顾问、广东华法律师事务所主任邓宏平说，鼓励性条文在国外更通行，有时能比罚款更有效地促进问题的解决。

　　而除了对公民进行鼓励外，立法也考虑到对政府的鼓励。刚出台的《规定》首次以奖励的方式，明确将市容环境卫生管理工作纳入城市管理考评，建立市容环境卫生管理的考评制度并组织考评，对在市容环境卫生工作中成绩显著的单位和个人给予奖励。

　　立责比立权更重要

　　不过，无论是引导条例的起草，还是新规则的创新，在地方立法过程中还要平衡创新的力度，这一点在拥有更大创新权的政府规章上体现得尤其明显。

　　“一不小心创新‘过火’了，就可能超越地方权限范围。”一名参与地方政府规章审查的律师告诉记者，在其提交的关于《规定》初稿的修改意见中，有不少是因为条文设置超出了上位法的权限范围。陈泳槟也表示，政府规章中一些创新性的条文规定是超出了地方权限，需要提交人大赋予其相应的权力。

　　此外，在佛山今年的立法计划中，除了《规定》外，还有5项规章待送审。一年内出台多部地方法规和规章，会不会给市民加“枷锁”？立责与立权的问题由此摆在佛山立法工作面前。“佛山苦追12年才获得地方立法权，会坚持做到立权与立责相统一。”吴文志在新闻发布会上回应。

　　而翻看佛山已出台的法规规章，均可在总则中看到对政府责任的明确规定。此次《规定》创新了责任区制度，要求责任人保持好责任区的市容整洁和环境卫生，同时赋予责任人对违反规定的行为有权进行制止，向主管部门投诉或举报。“有关部门在接到投诉或举报后，应及时处理，否则就属于政府不作为。”佛山市住建局局长乔羽在发布会上解读这一规定中的“权”与“责”。

（摘自南方日报2016年8月5日佛山观察A01版）