南方网：佛山“首法”诞生记

3月21日，佛山市首部地方性法规《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》（以下简称《条例》）正式实施。此时，距离佛山去年5月28日正式获得地方立法权未足一年。

　　而如果以“首法”在省人大获批作为节点，佛山“首法”出台仅用了239天。在全国214个已获地方立法权的设区市当中，佛山成为前六个已出台地方性法规城市之一，也是广东全省被省人大常委会通过的第一部地方性法规。

　　这样的速度看似迅速，但背后凝聚的却是多年的准备和努力。六个章节55条规定的出台，是佛山12年苦追地方立法权的努力积累，是239个日夜的冲刺准备。从前期的走访学习、基层调研、征询民意到后期的“三审三读”，相比速度，佛山更看重立法质量。

　　因此，在借鉴性地引入“预保护制度”、历史建筑活化利用措施的基础上，该地方性法规还结合佛山实际规定了修缮补偿制，用组合拳打出“首法”的佛山特色。 ●南方日报记者 蓝志凌

　　聚焦历史文化保护

　　民意所向 佛山所需

　　事实上，在刚获得地方立法权时，佛山曾把注意力放在环保方面。佛山此前曾一度提议，可以在环境保护方面立法先行。彼时，佛山市环保局已做好四部法律制订的准备，分别与大气、河涌治理、排污权保护等相关。

　　不过立法建议并不等于立法项目。从2015年4月起，佛山开始立法项目调研，佛山市人大至五区各部门收集项目建议，共收到建议200多条。同时，佛山市人大还发放了3000多份问卷进行抽样调查。当年7月，佛山引入“互联网 ”模式，运用新媒体方式请市民投票选出2015—2016年度立法项目。“从当时的投票结果来看，历史文化保护、大气污染是市民最关注的项目。”佛山市人大常委会法工委科长刘高林说。

　　一方面是民意所向，另一方面佛山在历史文化保护方面亦有迫切需求。作为国家历史文化名城，佛山拥有丰富的历史资源。目前，佛山共拥有各级文物保护单位共计343处，历史文化街区20个，历史建筑175处。

　　而随着社会发展和人民生活水平提高，佛山市人大常委会法工委主任叶雪青说，历史文化街区和历史建筑保护与城市建设之间矛盾凸显，但过去制定的相关规范性文件，法律位阶较低，管理措施偏弱，亟需依靠符合佛山实际的地方性法规来加强管理。

　　此外，去年5月，汾宁古道一事也成为助推剂。约1500平方米、48间老建筑的坍塌使佛山市民对加强历史文化保护的呼声愈高。多种因素推动下，去年9月，《条例》的草案稿被送至人大常委会一审，成为佛山首个立法项目。

　　新法亮点

　　博弈中确立修缮补贴比例

　　“有特色、可操作、不抵触”是佛山立法的“三大原则”。此次的《条例》也结合佛山实际，进行了四方面的创新，包括规范历史文化街区和历史建筑名录管理制度、完善预先保护制度、健全补助机制以及明确挖掘历史建筑活化利用措施。

　　坚持问题导向是佛山立法探索的目标。为此，各类座谈会、论证会、协调会多达60多场，“所谓‘入山问樵，入水问鱼’，我们还会请古建筑的产权人、代管人来参加各类会议并提出意见。”刘高林说。

　　在调研过程中，刘高林发现，并不是所有人都愿意自家房子被认定为历史文化建筑，“老房子看起来好，住起来却不一定舒服，但如果被认定为文物后想进行改造，则会受到多种限制。”刘高林说。为此，《条例》一审草案就引入了“修缮补贴”机制。但当时，草案对于补贴的比例并未有具体规定，相关负责人在接受采访时曾表示，《条例》出台后会有相关配套认定办法。

　　不过，经历三审后的《条例》还是对修缮费用进行了刚性规定，将给予非国有历史建筑人10%—40%的修缮补贴。“这里面其实是一个博弈的过程。”佛山市人大法制委员会委员、禅城区法制办主任王学堂对于“10%—40%”的规定仍持保留意见，他认为既然是以鼓励为导向，修缮资金不应该设上限。但在法制委的审议中，他还是做了让步：“财政部门划款是要每年初做预算，所以需要在法条中限定一个范围，这也是立法过程中常会出现的平衡。”

　　而为了加大这一保护鼓励力度，《条例》在建立修缮补助制度的同时，对无法承担修缮费用的保护责任人，通过“修缮补贴 修缮补助”的方式，由政府给予更多资金支持。

　　快速炼成

　　各部门随叫随到

　　法律的生命力在于实施。在《条例》正式实施的前一周，佛山开始了密集的五区宣讲活动。作为南海区宣讲人之一，王学堂说南海区政府要求副科级以上干部必须到场听宣讲。“首法”已不再限于纸上文字，“良法也需要好的执行者和遵守者，需要社会上下的配合。”王学堂说。而在刘高林看来，佛山的“首法”早在立法之时，已不单纯是一个部门的工作。

　　准确来说，佛山“首法”的准备可以追溯到2013年。当时，佛山开始申请成为“较大的市”以争取地方立法权，“人大就开始调研行动。”刘高林说，在2014年底党的十八届四中全会提出“依法赋予设区的市地方立法权”后，佛山开始着手成立立法筹备小组并进行立法工作培训。

　　而后，随着立法工作的持续推进，人大法工委的职责也明晰为立法机构，从各单位选调具有法律背景的人员到位。而此时，刘高林说全市各部门已达成一个共识：“立法不仅是法工委的工作，也不只是人大的工作，而是全市的工作。”

　　在立法统筹过程中，各部门都会成立相对固定的立法起草小组，“只要我们有问题，要求相关部门进行沟通解决，可以说是随叫随到。”刘高林说，这种立法的合力亦是由上而下。在草案提交常务会审议时，各常委会成员都会联系人大代表听取意见，了解民意。

　　同时，由于立法常涉及各部门的职责权限，刘高林说，当有政府领导认为部门职责调整需要进一步明晰，就会直接向分管副市长汇报，相关的副市长则会主动介入了解情况。

　　“上位法的落地需要明确很多职责和工作，能够实现239天出台一部地方性法规，也是多方面因素合力的结果。”刘高林总结道。而这种合力也正推动着佛山即将出台的两部地方性法规的“炼成”：在今年佛山两会上，佛山首部环保法和“小立法法”（地方性法规制定办法）也将进入终审。

　　■解密

　　一部地方性法规背后的“工匠精神”

　　走进王学堂的办公室，很容易被那堆满一屋子的法律书籍震撼到。但对于王学堂来说，这仅是冰山一角。在他的办公桌上，放着几本《立法法》和《大气污染防治法》，这正是佛山即将进入终审的两部地方性法规的上位法，而旁边则是长达26页的“首法”修改建议书。

　　自从出现在今年政府工作报告后，“工匠精神”再度火了。但其实，在佛山，这种精益求精的态度不仅存在于制造业中，更渗透至各行各业。而在佛山“首法”的立法过程中，结合法律人本身具有的严谨特性，那份认真、那种字斟句酌的完美追求正是对“工匠精神”最好诠释。

　　为一个逗号争得脸红耳赤

　　时间已经过了三个多月，但回想起去年12月18日早上，王学堂记忆犹新。那天是佛山首部地方性法规《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》（以下简称《条例》）进行终审之日，早上8时30分，包括王学堂在内的所有法制委员会委员又将《条例》再审查了一遍，以确保不会出现大的纰漏。

　　去年2月正式成立的法制委员会，主要负责佛山市地方性法规的统一审议工作。而作为委员之一，六场审议会议王学堂没有落过一场。最长的一次会议整整持续了两天，从8：30到22：00，15名委员在封闭的会议室里，“每个法条读一遍，然后逐条讨论逐条通过。”王学堂说。

　　就像电影《十二怒汉》的场景，这类法律人的审议会也绝不是一派和谐。“没试过哪一条法条读出来后会有鼓掌的，大家都在挑毛病。”王学堂说，争得面红耳赤已是常事，也不乏有委员“差点打起来”，“大家都希望自己的声音能被听取，出台的法规能更加完美。”王学堂称。

　　而在讨论中，细致到逗号和句号如何使用，都会引起委员们的反复思考和争论。“这是真真正正的字斟句酌。”王学堂说，当把上位法写进法条时，法制委还专门到省里查看相关立法计划，为的是确保选用的上位法在近期内不会有修改。

　　其实出现在法规中的上位法经常会被一般人忽略，但法制委还是坚持认真挑选，“我们预想佛山首法管用十年，所以要保证上位法的修改不会太频繁，否则一旦上位法有变动，就可能会对《条例》造成冲击。”王学堂解释。

　　“时间再紧，不敢省一个工序”

　　即使时间很紧，但立法的每一个环节我们都扎实做到，不敢省一个工序。”在采访中，这句话被刘高林反复提起。

　　在佛山市人大法工委的办公室内，挂着一张立法计划表，详细列出了佛山立法工作的每一个节点。

　　事实上，每部法律法规的出台都是一个“千锤百炼”的过程，不仅要“瞻前”，不能与上位法产生冲突，还得“顾后”，简单来说是要看到未来让法条能适用10至20年后的变化。因此前期要调研要论证，制订出来还得经过“三读三审”，倾听各方声音，进行逐字逐条修改，平衡各方利益。仅以备受关注的《精神卫生法》为例，足足耗时27年才掀开面纱。

　　而落地到一个城市的地方性法规出台，亦非易事。仅是立法前的准备，佛山市人大的调研学习足迹已经踏遍省内外。真正进入“立法时间”后，光是起草一个立法计划，法工委就请了人大、法制委、政协委员、社会组织的负责人以及产权人参加。及至审议时也会邀请相关部门参与，“中间有问题我们还会和起草部门开小会讨论。”刘高林说，随后则是专家的立法论证会，在论证会后还会邀请省人大法工委、省直部门和省的立法专家一齐来讨论，“首法”的草案稿才算正式形成，送至常委会一审。如此高的强度，“工作人员病倒了一大片。”刘高林说。

　　然而，正是这种精益求精，让省人大对佛山“首法”给予了“真正能体现出佛山水平”的肯定；也正是这种法律人习惯性的坚持，让刘高林在采访中一直笑称，“这背后并没有什么故事，对我们而言就是做好一份工作。”

　　■期盼

　　开门立法：邀市民多渠道参与

　　在“首法”的探索过程中，佛山首次引入了微博、APP等新媒体元素，佛山市民可通过上述网络渠道，用投票方式从当时9个立法建议项目中选出3个，来此决定佛山近两年立什么法。同时，立法草案和草案修改稿也放上佛山市人大常委会的门户网站，向社会公开征求意见，以求科学立法，民主立法，“倾听民意，最重要是做到开门立法。”佛山市法工委主任叶雪青说。

　　“开门立法”无疑是佛山立法工作的一个亮点。根据佛山市人大提供的数据，截至2015年12月11日，即“首法”通过前一个星期，佛山市人大共收集到各方面对《条例》的修改意见982条，经研究论证，综合采纳修改意见423条。在每次邀请市民旁听市人大常委会审议《条例》的会议后，佛山市人大还会召开座谈会专门倾听市民的意见。

　　即便如此，在王学堂看来，公众的参与度仍有望进一步提高。“草案修改过程中我们非常希望能听到市民最真实的想法，了解他们的迫切需求。”像此次《条例》中修缮补贴制的引入，王学堂说就是人大在调研中听到的呼声。

　　事实上，要调动公众的积极性，打通基层声音“向上”的渠道并非易事。此前，佛山市人大相关负责人表示，佛山正尝试搭建一个“互联网 ”的系统，建立起相应的信息平台，搜集公众意见，“以作为我们立法决策的一个参考。”该负责人说，也希望将其打造为广大市民沟通交流的平台，来更好了解市民的需求。

　　“除此之外，我们也希望市民能提出更多有效建议。”刘高林说，在运用新媒体进行立法项目建议投票的过程中，佛山市人大一共收到了接近2万多公众投票，其中有效投票接近1万。“公众参与热情还是挺高，但有无效投票的存在，可能是市民多投了建议项目，没有看清相关的规则。”刘高林说。

　　而另一方面，在征集的市民意见中，某些意见可能多出于个人一时冲动，可参考的价值并不大，“因此我们也希望市民在建议时，能够多加一些全局性的考虑，能更有思考性。”不过，刘高林亦表示，“首法”的出台，不仅是政府部门的一个探索，对于佛山市民来说亦是新鲜事，“双方都是一个学习和摸索过程，希望通过不断的尝试和互动，也能增强市民参与立法的积极性和专业性。”刘高林说。

　　■延伸

　　珠三角九市首法进展如何？

　　在佛山“首法”正式实施之际，与佛山在去年同一时间获得地方立法权的中山、韶关等八市在立法方面进展如何？

　　自去年5月28日进入“立法时间”后，梅州、潮州、江门、韶关四市都不约而同地将“首法”定为“小立法法”，即地方性法规制定办法。

　　中山和惠州的首部地方性法规则瞄向了水环境保护，中山制订的《中山市水环境保护条例》已于今年2月26日获得省十二届人大常委会第二十四次会议批准实施，将于6月正式施行。而惠州制订的《惠州市西枝江水系水质保护条例》和《惠州市制定地方性法规条例》已获该市人大表决通过，在报请省人大常委会批准后即可施行。

　　根据去年3月15日新修改的《立法法》规定，设区的市可在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”的事项制定地方性法规。结合自身的具体情况和实际，佛山“首法”聚焦于历史文化保护，东莞则关注城乡建设与管理。东莞首部立法项目《东莞市城市综合管理条例》正处于修改中，待广东省有关方面的实施意见出台后即提交表决。

（摘自南方网，http://fs.southcn.com/content/2016-03/22/content_144499307.htm）